Hacia una valoración de la regulación en prevención de riesgos laborales

Por Milagros Vivas

La pérdida de salud de los trabajadores, en forma de lesiones, incapacidades, permanentes o muertes producidas por los accidentes, no es la única consecuencia de unas deficientes condiciones de seguridad. La falta de una gestión de seguridad y salud en el trabajo, supone también aumentos importantes en los costos de producción, pérdidas de productividad y de calidad; todo lo cual, en definitiva, se traduce en pérdidas de competitividad para las empresas. Es claro que la regulación anterior ya intentó evidenciar la necesidad de prevención de riesgos laborales, tanto a las nuevas formas de organización de las empresas como a las necesidades de adaptar e integrar una materia que si bien acompaña desde el inicio a la actividad productiva, no obstante, se deja olvidada por lo costoso –tanto económica como organizativamente- que para los empresarios representaba asumir la implantación de métodos y equipos que busquen la minoración y la lucha contra los riesgos laborales.

Un sistema de prevención se debe basar fundamentalmente en tres pilares, a saber, la cultura preventiva de los sujetos sociales, la integración de la prevención en las empresas y el despliegue de un organigrama de responsabilidades y de control público del cumplimiento de las obligaciones del empresario. Sin Embargo, estos objetivos que pudieran sustentar toda regulación se han mostrado de todo punto no logrados en tiempos anteriores.

El escaso desempeño puesto por los poderes públicos, en sus inicios, va directamente relacionado con el menor interés que los empresarios manifestaron en el cumplimiento exacto de sus obligaciones; que daban cobertura formalmente, pero que no tenían una incidencia clave que se pudiera calificar como normal en las empresas. Dicho en otros términos, lo que parecía importar es tener el documento correspondiente que justifique la obligación aunque luego no exista una correspondencia con la realidad empresarial; es decir, el papel justificativo de la evaluación de riesgos, el de la vigilancia de la salud, el conforme de la auditoria –dicho sea de paso, aunque con la promesa de cumplir con lo encontrado como incumplido o defectuoso- etc. Desde luego, esto no ayudó a que los empresarios reflexionen en materia de prevención, que asuman una actividad más, es decir, que tomen conciencia de que hablamos de la vida, la salud o la integridad física de los trabajadores. Pero, esta falta de cultura preventiva también se manifestó del lado de los trabajadores, preocupados más por la situación global de empleo, que en la exigencia y propio cumplimiento de las obligaciones de seguridad y salud laboral. A estas consideraciones se añade que la negociación colectiva, tampoco, ha resultado tan provechosa en este ámbito como pudiera haber sido, sobre todo, en el empeño de conseguir esa concientización que se pretendía, el resultado es bastante desconsolador.

Hoy en día la normatividad en seguridad y salud en el trabajo exige la creación o, en su caso, el concierto de los servicios de prevención como instrumentos claves, innovadores, de apoyo y asesoramiento y, por supuesto, de implantación de la prevención como una actividad más en la empresa. No obstante, esperamos que no se conviertan en herramientas poco eficaces para la integración de la seguridad y salud en las empresas, tal como ha ocurrido en otros países. Desde tiempos anteriores y por ahora se tiene la sensación de que se cumple con la constitución de aquellos para realizar dichas funciones, eso sí, siempre que no pidan demasiado y formalmente aparezcan cumplidas las obligaciones exigidas. De esta realidad no se puede señalar un solo culpable, esto es el empresario; sino que existe una corresponsabilidad entre éste, y por supuesto, los poderes públicos por no haber proporcionado los instrumentos de asesoramiento, apoyo y control necesarios para un mejor y más exacto cumplimiento de la norma. Sin embargo, para que este objetivo tuviera efectividad se hacia de todo punto necesario la existencia de instrumentos eficaces de control y vigilancia; un control y vigilancia inabarcable por parte de la inspección de trabajo y de la seguridad social dado los medios humanos y materiales con los que se cuenta en estos momentos. Si a ello se añade que el escaso número de inspectores no ha podido alcanzar y dar cumplimiento a todas las exigencias que la normativa de prevención le exigía.

Desde estas manifestaciones se puede pensar que la nueva normatividad en seguridad y salud, en sí misma considerada, no supone un cambio radical y en términos absolutos de lo establecido por los Reglamentos designados anteriormente para cada sector y las normas de prevención de riesgos laborales. Es más, si los poderes públicos se hubieran tomado el interés requerido, incluso podría decirse que no era necesaria que la nueva normatividad producida, regule aspectos adicionales y de gran alcance. Sin embargo, para entender estas observaciones corresponde analizar los nuevos objetivos planteados.

En ese sentido, si unimos todas las observaciones el resultado que tenemos es que los únicos responsables son los que pudieron y teniendo medios para prevenir, no lo hacen; esto es, el empresario en su parcela de control, los sindicatos como agentes principales de la negociación colectiva y, también, los poderes públicos, en el marco de sus responsabilidades pero, no tanto, aunque también, el trabajador que está obligado a asumir sus obligaciones laborales para mantener su empleo en detrimento de más prevención, sobre todo si se trata de empresas pequeñas donde no existen mecanismos de participación de los trabajadores que actúan, en gran medida, de controladores y peticionarios de seguridad laboral. Estas consideraciones deben decirse porque el problema no es que no se conozcan, es que no se les presta la atención debida y no se asumen, y desde luego responden a una realidad objetiva en las empresas. Así pues, este nuevo enfoque regulador no se puede entender sino desde el sentimiento de culpabilidad de los sujetos implicados y, por supuesto, del propio legislador.

Debemos ser justos y reconocer que la nueva normatividad en seguridad y salud en el trabajo aporta buenas medidas para el eficaz cumplimiento en el ámbito de seguridad de cada una de las empresa, sin embargo, debemos admitir que no todos los supuestos regulados traen más novedades que las ya ofrecidas por ejemplo en el D.S N° 42-F y en otros reglamentos sectoriales, es decir, no aporta mucho más de lo que ofrecía la regulación anterior. Si acaso enreda más el sistema de gestión de la prevención, lo hace desde dos puntos de vista: a) por un lado, con la excesiva administrativización y burocratización de las obligaciones empresariales, lo que generará seguramente volver a recaer en lo que se intentaba evitar, es decir, el cumplimiento formal y documental de los deberes; y b) por otro lado, a riesgo de equivocarse y dejando un margen de duda razonable, el establecimiento de tanto “personal” para la gestión (los recursos preventivos, trabajadores designados) o control y comprobación (coordinador o funcionarios habilitados), sin buscar alternativas y sistemas o instrumentos procedimentales actuales, lo cual provocará no pocos problemas de solapamiento y de inseguridad en las funciones que cada uno de los sujetos tienen que asumir. Pero, no sólo porque será necesario buscar un sistema organizativo que coordine la convivencia de lo mandado por la ley con las funciones preventivas sino también por el nuevo papel que deben asumir éstos.

Esta normatividad, al parecer consensuada con los agentes sociales y los poderes públicos, considera que los mencionados pilares son los que deben afianzarse para dar respuesta al índice tan elevado de siniestralidad laboral existente en nuestro país y un mejor cumplimiento de las obligaciones de seguridad y salud laboral. Para ello, el marco normativo se dirige directamente a conseguir distintas finalidades, entre ellas, la reducción de accidentes de trabajo, específicamente, en determinados sectores, como el de la construcción, minería, industrial, entre otros; buscar la coordinación de actividades, cuya delimitación de obligaciones y responsabilidades se hace necesaria; y por supuesto, buscar soluciones para un mayor y más efectivo sistema de información y control de la seguridad y salud laboral. Las finalidades, ya contempladas en la regulación anterior, vuelven a configurarse como centrales y, para ello, la nueva normatividad establece regulaciones más detalladas sobre obligaciones, en concreto, la referida al establecimiento de un plan de prevención, no meramente formal sino de cumplimiento y proyecto de futuro para las empresas, basado en la evaluación de riesgos y en la planificación de la prevención. Además, se incluyen actividades que garanticen los planes de prevención y el control del riesgo.

Se intenta realizar una mejora en la tipificación de las infracciones y se busca soluciones para la inspección de trabajo, habilitando a funcionarios públicos que colaboren con aquella y faciliten la verificación y el control público del cumplimiento de las normas preventivas. En ese sentido, esperamos una mayor actuación de los poderes públicos. La iniciativa ya está, y al parecer el Ministerio de Trabajo está dispuesto a poner esfuerzo y medios humanos a las resultas de un buen fin. Sin embargo, la falta de coherencia y coordinación en el establecimiento de mecanismos administrativos eficaces, aún pone en cuestionamiento este proyecto, y resulta ser, que duda cabe, su talón de Aquiles.